十年磨一法－－開放資料法制化卡在哪？
2023-03-03
OCF 長期關注政府資料開放的法制化推動與政策意向，2022 年末訪談了多位研究者、推廣者及使用者，希望找出在推動此議題或法源建立民間角色可以協助的著力點。開放資料推動原由國家發展委員會主導，而 2022 年隨數位發展部成立則改由其負責，成立半年來也修正了如「資料集詮釋資料標準規範」及「高應用價值資料」等資料格式與內容產製層面的推進。
自 2012 年起行政院開始積極推動開放資料政策；2015 年更被稱為「Open Data 深化應用元年」，臺灣的開放資料發展迄今已有十年餘，過綜整各國推動開放資料政策、法制化脈絡以及國內專家的觀察與意見可知，在各政府部門將「開放」建立為基礎心態與想像才是關鍵。本次訪談歸納出三點共識：一、法制規範需涵蓋各級政府機關；二、公私部門應合理區隔；三、權責劃分需明確並應分階負責。
近年受疫情影響多數公部門和民眾心態已開始改變，資料與數位治理以一種專業逐漸成為顯學，從資料開放走到資料經濟，再到資料治理或數位轉型，現階段正是適合將政府資料開放納入法制討論，在公私協力之下確立共識與規範的良機。
文 | 皇甫；編輯 | 開放文化基金會 (OCF)
本文採用 CC-BY-SA 4.0 國際授權
行政院從 2012 年正式開始推動開放資料 相關政策至今已滿十年， 2015「Open Data 深化應用元年」 曾帶動一波資料集數量的提升，並連續兩年獲得全球開放資料指數（Global Open Data Index, GODI）第一名的殊榮，反映的卻是政府為了評比，針對特定資料集開放的考試心態，並不完全是台灣開放資料的進展，亦產生「重量不重質」的反思聲浪。另一方面，根據歐洲資訊取用組織（Access Info Europe）與加拿大法律與民主中心（The Centre for Law and Democracy）所公布，針對法制框架的全球資訊權評比（Global Right to Information Rating, RTI Rating），台灣從 2005 年制定至今未曾更新的資訊公開法源依據《政府資訊公開法》（2005），在全球 135 個受評國家內卻是倒數 12 名的落後。而國內外至今依然缺乏如同歐盟「開放資料成熟度報告」一般能綜觀台灣開放資料政策、影響度、入口平台及資料品質的整體調查。
開放資料過去由國家發展委員會主責推動，亦曾於 2020 年初草擬《開放資料與資料再利用專法》，但草案尚未公開即遭到擱置，使開放資料至今依然沒有能涵蓋各層級政府機構的法源。開放資料政策在 2022 年度轉由新成立的數位發展部主責，無論是修改《政府資訊公開法》，使其符合開放資料時代的需求，或是擁有一部規劃完善的開放資料專法，OCF 皆十分關心其長期發展以及政府資料開放的法制化推動與政策意向，因此於 2022 年末訪談了多位開放資料的研究、推廣及使用者，希望找出在推動此議題或法源建立時民間角色可以協助的著力點。
政府資料開放現況
根據國立臺灣大學圖書資訊學系楊東謀教授於 2022 年度發表的台灣政府開放資料使用因素影響調查，及「我國政府開放資料使用者之資料使用意願影響因素探討：以商業使用者為例」兩份研究成果顯示，政府資料的獨佔持有性、釋出即時性、更新頻率和品質穩定性是使用者持續利用資料的主要考量，亦直接影響新創企業主付費取用政府資料做為核心數據的意願。但同時政府資料使用者普遍對政府開放資料的品質和法規滿意度偏低，尤其在資料完整度與格式方面評分低於平均水準。
現行政府資料集開放是由各機關單位的資訊人員協調業務單位釋出手中資料，並無單一的統籌機關，由於資訊部門屬於輔助單位，非資料管理者，而業務單位多數未具有資訊背景，並不熟悉開放資料的概念與實作技術，政府也缺乏相關的系統性課程，因此開放資料仍無法與政府決策的流程整合。相反的，在行政流程沒有完善的數位化管理之前，對基層公務員來說，每多一份開放資料，就又多一項列管的業務與更新的壓力，不但成為基層公務員沉重的負擔，也使資料集品質低落。
在缺乏整體法制規劃的情況下，這些因流程老舊增加清理負擔的資料，遂成機關之間當做籌碼交易的資源或政治宣傳的工具。原由國家發展委員會建置，後與開放資料業務一同移交給數位發展部之「政府資料開放平臺」在 2022 年度的資料集檢核中有 22 個政府機關同時獲頒金質獎，各自發佈「榮獲『資料開放金質獎』第一名」新聞稿，但實際檢視「政府資料開放優質標章暨深化應用獎勵措施」，可以看出金質獎的檢核指標以機器可讀與開放格式為主，對於資料內容是否具備再利用價值的評估甚少。
再如總統盃黑客松這樣鼓勵民間使用政府開放資料進行公私協力解決問題的活動，連年慶典式的籌辦至今，2022 年度得獎團隊中唯一不是公部門的提案者也是政府的長期合作公司，逐漸喪失開創標竿個案並由外而內改善政府流程的動能。當上位者的政治意志與政策指令成為推動專案發起的關鍵，公部門人員在業務壓力下用公私協力的預算外包簡報和提案，反倒擠壓真的有自我主張的民間團體能進入的空間，也讓提案難以實質於單位內延續。
政府資料開放法制化
綜整各國政府推動開放資料政策、法制化脈絡以及國內專家的觀察與意見可知，如何在各政府部門將「開放」建立為基礎心態與想像才是關鍵。法制化框架的具備，除了能預設開放為必然價值，改變公部門行為和文化，使政府資料能穩定供人民與其他公部門再利用，正式法制化的資料開放授權條款，更能保護執行承辦不受政治壓力左右或因為長官與外部意向而被不當究責。
資料開放法制化的法律位階、該修現有法律或另立專法尚需更多社會討論，本次訪談仍歸納出三點共識：
一、法制規範需涵蓋各級政府機關：
若要從低位階開始制定法規，需具備迭代機制以往上層推行，且適用對象應包含中央與地方政府，以使「政府資料開放」成為所有政府部門應遵循之基礎規範。
二、公私部門應合理區隔：
如同歐盟「開放資料暨公部門資訊指令」所示，公部門資料應以開放為原則、不開放為例外，民間資料則需證明具公益性質才可要求開放，當公私兩方原則與例外相反時，公部門與私部門的界線如何定義即是關鍵。
三、權責劃分需明確並應分階負責：
政府資料開放的主責機關、各政府層級的主責單位與權力皆應明訂，資料管理應如同人事與會計成為各部門局處內皆配備的處室，或可參照主計機構人員設置管理條例研擬資料專責管理人員之設置；資料專責人員及主管應由具備專業資料及資訊處理能力者擔任，且具有綜整及開放所屬部門資料之權力與義務。以美國資料長理事會為例，資料長應由資料治理專業人士出任，負責檢視聯邦層級資料治理與循證決策相關政策。
政府資料開放的進路
從資料開放走到資料經濟，再到資料治理或數位轉型，近年受疫情影響多數公部門和民眾心態已開始改變，數位發展部成立半年來也在如修正「資料集詮釋資料標準規範」及開放「高應用價值資料」等資料格式與內容產製層面推進。
如同多元創新司長莊明芬所言，開放資料已朝向品質提升、不再只是量的比拼，而質與量的追求最終亦應回歸「資料開放目的何在？」政府資料開放扣連「開放政府」四大要素的透明與課責，像是涉及公權力裁量處罰決定的監管資料、行政業務產生的行政資料，若開放可讓公私部門了解當前政府在做什麼、做了什麼，進一步回饋建議並參與改善。
另一方面，建議政府在定義資料經濟商業模式時亦需謹記，做為接受人民納稅並授權收集資料的主要資料持有者，不應藉口資料清理、伺服器串接等成本拒絕政府資料套用開放授權以用於販售，應優先考量資料的公益使用性及降低成本的手段，例如在收集、產製資料時完整考慮資料生命週期以減少再製或清理的負擔；或是將非即時性的開放資料串接與學術單位及國網中心共同分流。高價值資料的定價則可以資料提供的即時性、使用者串接次數或頻率等做為收費依據，如此一來追求快速和商業營運的資料使用者可以付費取得即時資料，期待透明與課責的使用者則不會因為費用問題造成資料取得的阻礙。
政府資料開放是世界趨勢，民主社會不應過度依賴單一上位者或政黨意志引導政策走向，政府與民間在修、立法過程中積極溝通臺灣對於開放資料的願景，讓人民可以提供第一線公務系統施展拳腳的好理由，並且避免阻撓資料開放、逃避課責的行為發生。正因為開放資料不再是遙不可及的夢想，同時資料與數位治理以一種專業逐漸成為顯學，現階段正是適合將政府資料開放納入法制討論，在公私協力之下確立共識與規範的良機。
補充資訊：
總論: 開放資料三大難題，如何解? CC-BY-3.0（台灣） 張淑貞、 開放文化基金會
2014-2016 開放政府觀察報告 CC-BY-SA 4.0 International 開放文化基金會
開放資料臺灣世界第一，NGO 買單嗎？ CC-BY OCF Lab - 林冠廷 / 陳廷彥